BIROKRASI & PEGAWAI NEGERI

Oleh: Umar Kayam

(TEMPO, 8 Februari 1993)

Barangkali pegawai negeri adalah suatu fenomena ajaib. la, pegawai negeri itu, adalah bagian dari institusi yang tidak kurang ajaib pula, birokrasi. Waktu Belanda memperkenalkan birokrasi di Hindia Belanda tentulah ia ingin memperkenalkan suatu sistem mesin administrasi rasional, yang kemudian oleh Weber dikatakan sebagai salah satu tonggak modernitas Eropa.

Belanda, yang mungkin mengira akan dapat membangun suatu mesin birokrasi modern yang efisien untuk menjalankan roda pemerintahannya yang terutama akan menguras sumber alam jajahannya, segera melihat bahwa suatu birokrasi jajahan pada tempatnya yang pertama adalah suatu mesin politik. Artinya suatu mesin birokrasi yang mesti memperhitungkan realita politik di negeri jajahannya itu kalau ia ingin melihat kekuasaannya efektif. Maka ia melihat kepulauan ini diperintah oleh berbagai macam kerajaan besar dan kecil serta kepala-kepala daerah dan suku. Suatu mosaik dari kekuasaan absolut dari raja dan sultan, dari kekuasaan kepala suku dan tua-tua suku dan entah berapa macam sistem kekuasaan tersebut. Itu berarti bahwa suatu birokrasi yang "murni" rasional, modern seperti yang sudah dikenal di Eropa tidak akan terlaksana, setidaknya untuk sementara. Ia mesti membuat berbagai penyesuaian. Nepotisme, favoritisme dengan orang-orang yang dekat dengan elite kekuasaan feodal, dijalankan demi efektifnya birokrasi jajahan. Agaknya ada beberapa perhitungan dan pertimbangan praktis yang mesti dijalankan. Pertama, jumlah yang terbatas dari orang Belanda di kepulauan ini. Kedua, sistem kekuasaan yang sudah berakar kuat pada sistem sosial dan budaya di berbagai kawasan. Maka yang direkrut untuk mengisi birokrasi adalah para sanak keluarga bangsawan, kepala suku dan tua-tua desa yang bersedia setia kepada Belanda. Kemudian di Jawa, misalnya para priayi, elite birokrasi, yang semula hanya mereka yang berada di dekat aura kekuasaan raja diperluas dan diperlebar dengan mereka yang berjasa kepada raja dan Belanda dan bersedia mengabdikan dirinya pada birokrasi Belanda. Birokrasi jajahan menjadi birokrasi yang efektif, meskipun tidak selalu efisien. Kecenderungan hedonistik dari para pemegang kekuasaan feodal serta "kerukunan" anggota keluarga jaringan tidak mungkin memberikan peluang kepada efisiensi. Suatu mitos elite birokrasi, priayi, yang menjadi sokoguru pemerintahan jajahan sudah terbentuk. Suatu kelas yang menikmati status sosial yang terhormat dan disangga oleh perlindungan pemerintah jajahan. Dan birokrasi jajahan itu sendiri juga kemudian berkembang menjadi suatu tipologi birokrasi modern sendiri yaitu birokrasi dari, yang oleh Belanda disebut beambtenstaat, suatu negara birokrasi, suatu negara pegawai. Mungkin ini dapat juga digolongkan sebagai variant kerdil dari negara mandarin Cunfukian di Cina dan Vietnam dulu. Birokrasi dari suatu beambtenstaat adalah unik dalam arti modern, bertakuk-takuk dalam jenjang kerucut dengan pembagian bidang tugas yang jelas, namun bergelimang oleh nepotisme dan favoritisme demi menjaga efektivitas dukungan pemimpin-pemimpin lokal.

Pada tahun 1945 kita mulai dengan revolusi kita, kita mewarisi suatu perangkat beambtenstaat yang sudah jadi sosoknya. Yaitu suatu barisan pangreh-praja, yang memerintah negara, dengan dukungan barisan profesional yang biarpun kecil jumlahnya (para dokter, insinyur, meester, para menteri pertanian dan kesehatan, guru) ikut memberi warna yang menentukan pada budaya elite birokrasi yang di Jawa disebut priayi itu. Sesungguhnya warisan tersebut merupakan suatu ironi buat revolusi kita. Bagaimana tidak. Inilah suatu revolusi yang ingin membangun suatu masyarakat egaliter, yang rakyatnya dibayangkan akan mempunyai hak sama dalam menentukan pemerintahannya sendiri. Soekarno, Hatta, Sjahrir, trio hari-hari pertama revolusi itu, tahu benar masalah dan kondisi ironis waktu itu. (Bukan hanya Tan Malaka, yang revolusioner dan sangat kritis terhadap pimpinan revolusi, yang tahu masalah itu).

Supaya revolusi roda pemerintahan utuh dan berjalan, mesin beambtenstaat diputar lagi menjalankan fungsinya sebagai pengatur negara. Soekarno mengajari rakyat yang mendengarkannya di alun- alun Solo pada hari-hari pertama revolusi itu untuk berteriak "all is running well, all is running well..." Teriakan dalam bahasa Inggris itu tentulah ditujukan kepada dunia internasional untuk meyakinkan bahwa republik kita bukanlah suatu republik chaos, melainkan republik yang teratur dan mulus. All is running well atau tidak, birokrasi kita berjalan terus meski tertatih-tatih, bahkan tumbuh bagaikan suatu behemoth yang godabak dan gedabyah, begitu menjadi sangat besar mesin birokrasi itu. Harapan agar mesin itu menjadi ramping tidak kunjung terlaksana karena ia agaknya masih terus terjerat oleh feodalisme, nepotisme, sistem sosial, dan budaya tradisi. Seperti dulu juga birokrasi beambtenstaat kita masih akan terus efektif meskipun tidak usah harus efisien. Dari Sabang hingga Merauke (bahkan Dili juga) para pegawai negeri masih taat mengenakan baju safari dan Korpri, ikut upacara bendera pada tanggal 17, dan anak-anak sekolah dari SD hingga SMA di ujung-ujung kepulauan kita juga patuh mengenakan baju seragam dan mengikuti upacara bendera. All is running well dari Pusat hingga Daerah. Dan bila pada hari-hari ini para pegawai negeri itu membawa pulang amplop gajian mereka yang cokelat itu dengan harap-harap cemas, mereka akan menghitung (untuk sekian kali) kenaikan gaji mereka apakah kali ini (akhirnya) mereka akan dapat mengejar kenaikan harga-harga di luar kantor mereka.

Sumber: TEMPO, 8 Februari 1993